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下邳城原有内外两层，内城为军政用地，城墙周长六公里许。外城为商业用地，城墙周长九公里多。

高云到下邳之后，下邳城日益繁荣，各行各业发展都很迅速。为了适应军政和经济发展需要，高云便让陈登设计，将下邳城拓宽。将下邳城扩建为内，中，外三层，在原来外城的基础上，重新建起总长二十公里的城墙。

把内城作为徐州政务中心，中城作为虎威军屯兵营地，外城作为商业贸易用地。

这个规模的城池，在当时来说是极其壮观也极其轰动的。当时的洛阳帝都城墙总长也不过十三公里多点，而新建的下邳城则是洛阳帝都的一倍半多。

这样大规模的建设，也是高云跟郭嘉他们商量之后的决定。综合各种因素的衡量，高云决定把下邳作为虎威军的基地。

下邳新城建成以后，北邻半戈山、南当黄河、西有沂水、东靠武水，四周外防皆是险要，在当时的军事环境下，绝对是首屈一指的钢铁要塞。

下邳本来就是徐州的政治文化中心，人口密集。高云接手之后，采取郭嘉纳流民以蓄士马的策略，广施仁政。四方流民纷纷涌入，使下邳人口剧增，由原来的六十多万增长到一百七十余万，将近是原来帝都洛阳人口的三倍。

下邳城四周更是村镇密布，成了绝对的人口聚集区。在城墙以东，紧邻城下有一大片六层建筑，绵延数里，与东城墙遥相呼应，却比城墙高出许多。

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